Accès aux documents administratifs

La loi du 17 juillet 1978 permet à tout citoyen d’obtenir communication des documents détenus par une administration publique, ou un organisme chargé d’une mission de service public. La loi du 12 avril 2000 apporte des précisions sur les formes des relations du citoyen avec l’administration.

Quels sont les documents administratifs concernés par ces textes ?

Tous ceux qui sont liés par leur nature, leur objet ou leur utilisation à la gestion des administrations ou des organismes concernés. Peu importe le support matériel du document (papier, informatique, image, etc…). Seuls les documents définitifs peuvent être communiqués, et non les documents préparatoires.

Sont exclus du droit d’accès les actes des assemblées parlementaires et de la Cour des Comptes, les documents d’instruction du médiateur de la République et des diverses juridictions, les documents confidentiels relevant de la santé ou de la vie privée des individus, les documents couverts par le secret-défense, les délibérations du gouvernement, la conduite de la politique extérieure, de la monnaie et du crédit public, ainsi que les enquêtes policières ou douanières. 

Peuvent être l’objet de l’accès du public non seulement les documents élaborés par l’administration elle-même, mais aussi ceux qu’elle détient sans en être l’auteur. (exception: documents élaborés dans le cadre d’une prestation de service). L’article 4 de la loi du 17 juillet 1978 indique que le droit d’accès s’exerce, au choix de l’intéressé, soit par consultation gratuite sur place, soit par délivrance d’une copie payante (papier ou informatique). Le décret n° 2001-493 du 6 juin 2001 indique que l’intéressé doit préciser dans sa demande sous quelle forme il souhaite communication du document.

Qui peut demander communication d’un document ?

Toute personne peut demander communication de documents administratifs, cependant seuls peuvent demander directement ou par une personne mandatée à cet effet ceux qui la mettent en cause personnellement.  Les documents dont le citoyen a eu connaissance peuvent faire l’objet de toute utilisation publique ou commerciale. Toutefois, le document ne peut en rien être dénaturé par des omissions ou des rapprochements d’extraits choisis de nature à modifier le sens de l’ensemble du texte. L’administration peut considérer que certains documents administratifs n’entrent pas dans le cadre de l’accès tout public, lorsqu’ils sont émis dans l’exercice d’un service industriel ou commercial.

En quoi les fédérations sportives sont-elles concernées ?

Sont soumises à l’obligation de permettre l’accès aux documents administratifs l’ensemble des fédérations (et du CNOSF) chargées d’un service public. La jurisprudence récente ne fait plus de distinction entre fédérations délégataires et fédérations agréées. Avant la loi de 1978, seuls les membres de l’association pouvaient demander communication des documents administratifs de l’association à laquelle ils appartenaient. Depuis cette loi, fait nouveau, toute personne peut demander communication des documents administratifs d’une fédération dont elle ne fait pas partie. Un arrêt du 10 janvier 2007 confirme une décision antérieure annulant une décision du CNOSF de ne pas communiquer son grand livre comptable à une association en ayant fait la demande.

Que concerneront les demandes les plus fréquentes ?

Les comptes de la fédération : l’article 10 de la loi du 12 janvier 2000 précise : «Les budgets et les comptes des autorités mentionnées à l’article 1^er et dotées de la personne morale sont communicables à toute personne qui en fait la demande dans les conditions de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 ». Il s’agit bien de l’ensemble des comptes : le tribunal administratif de Limoges, dans un arrêt du 15 mai 2003, précise : «Le grand livre comptable, la balance comptable, le bilan et le compte de résultat se rattachent directement aux conditions dans lesquelles la ligue du Limousin exerce pour la fédération… ». Le tribunal administratif de Paris, dans un arrêt du 25 février 2005, indique que « les comptes et documents financiers sont communicables et sont par nature indivisibles »  

Les documents relatifs aux élections : Jusqu’en 1999, certains tribunaux administratifs estimaient encore que les documents électoraux « ne sont pas par leur nature et leur objet au nombre de ceux qui peuvent être rattachés à l’exécution de la mission de service public ». (T.A. de Paris, 22 juin 1999). Il semble que la jurisprudence récente infirme cette position. Ainsi la cour administrative d’appel de Paris dans un arrêt du 11 octobre 2001 indique : «… les documents qui se rattachent directement aux conditions dans lesquels l’organisme exerce, par l’intermédiaire notamment de ses dirigeants désignés conformément aux statuts les missions de service public,… présentent par leur nature et leur objet le caractère de document administratif ». La cour administrative d’appel de Bordeaux, dans un arrêt du 23 mai 2006 indique : «…ont le caractère de documents administratifs au sens dudit article, alors même que les litiges se rapportant au contenu desdits documents relèvent, compte tenu du caractère privé de l’organisme, de la compétence du juge judiciaire ». 

Qu’en est-il des organes internes de la fédération ?

Là encore, il semble que la jurisprudence évolue. Jusqu’en 1999, lorsque les organes internes de la fédération étaient constitués sous forme associative, tels les ligues et comités départementaux, les tribunaux avaient tendance à considérer qu’ils ne constituaient pas un organisme chargé de la gestion d’un service public soumis aux dispositions de la loi du 17 juillet 1978. (un arrêt du tribunal administratif de Paris du 15 avril 1999 confirme cette position).  A compter de 2000, la jurisprudence considère que ces organes fédéraux, bien que constitués sous forme de personne morale de droit privé dotée de son autonomie associative, ne peuvent être dissociés de la fédération gérant un service public dont ils émanent, et qu’à ce titre ils constituent bien en eux-mêmes des organismes chargés de la gestion d’un service public. ( – tribunal administratif de Lyon 7 février 2002 – tribunal administratif de Limoges 15 mai 2003 -  tribunal administratif de Nantes 15 juillet 2004 - )

Conseil aux ligues et comités:

Il convient donc de penser à prévoir, lors d’une modification de statuts ou de règlement intérieur :

 - dans les statuts la possibilité de rendre payant la communication de documents administratifs et de laisser au règlement intérieur le soin de déterminer la forme et le prix de cette communication.

- dans le règlement intérieur de préciser cette forme et ce prix de la communication.

Ne pas oublier que pour une ligue ou un comité au budget modeste, une demande de transmission d’un grand nombre de photocopies, qui  ne peut être refusé au regard de ce qui précède, génère des frais significatifs et demande un temps certain. Le bon trésorier propose de  valoriser ce temps dans le cadre d’une gestion scrupuleuse des finances associatives. Un arrêté du Premier Ministre du 1^er octobre 2001 fixe les taux des photocopies  et supports informatiques pour l’administration ; l’association peut s’en inspirer en actualisant les coûts avec le taux d’inflation effectif depuis 6 ans.

                                                                                                             Guy  LIMIERI

                                                                                                               (Janvier 2008)